4月17日，市场监管总局依法对拼多多、美团、京东、饿了么、抖音、淘宝、天猫等7家电商平台“幽灵外卖”系列案作出行政处罚，处以罚没款共计35.97亿元。
监管部门为何给7家电商平台开出食品安全法施行以来最大金额罚单？这要从一个找不到实体店铺的蛋糕说起。
线 索
一个实付252.4元的蛋糕，外卖平台、“幽灵店铺”收走172.4元
2025年7月，北京海淀区居民刘先生在某外卖平台上一家名为“甜颜情书”的蛋糕店购买了一款蛋糕，收到后发现商家把不能食用的鲜花直接插在了蛋糕上，随后进行了投诉。
海淀区北太平庄街道市场监管所迅速响应。“我在对被诉主体注册地址进行现场核查时没找到这家蛋糕店，在对店铺上传的证照进行核实后，判断是假证。”负责现场检查的该所四级主任科员马浩林说。
“制售蛋糕、甜点属于高风险食品经营活动，主要面临微生物污染。”科信食品与健康信息交流中心主任钟凯说。“裱花蛋糕的加工制作应在专间内进行，商家应取得相关食品经营许可证。”江苏江阴市市场监督管理局食品安全检测中心主任张亚清说。
海淀区市场监管局调查发现，“甜颜情书”名下378家连锁店的食品经营许可证全是伪造的，且无任何线下实体店铺。那么，蛋糕究竟是哪里制作出来的？
为查清这个事实，执法人员下单购买多个蛋糕进行追踪。“调查中我们发现了一个叫‘转单宝’的平台，我局在外卖平台上下单，‘转单宝’平台随即就出现了该订单。”海淀区市场监管局综合执法大队四级主办李晓奎说。
执法人员在外卖平台购买的一个6寸高档奶油蛋糕，实际支付252.4元。“幽灵店铺”在“转单宝”挂单，3家接单店铺分别出价，最后报价最低的商家中标。“幽灵店铺”收取122元，外卖平台收取服务费50.4元，实际制作蛋糕的店铺支付“转单宝”服务费3.2元后，包括快递费在内共收76.8元。
《网络餐饮服务食品安全监督管理办法》明确规定入网餐饮服务提供者不得将订单委托其他食品经营者加工制作。“转单式‘幽灵外卖’是一种更隐蔽、更具危害性的新型乱象，是无视食品安全的违法行为。”中国人民大学食品安全治理协同创新中心研究员孙娟娟说。
收 网
共查出超过360万个转单蛋糕订单，查实67604家“幽灵店铺”
“2025年8月，市场监管总局接到北京市市场监管局紧急报告。在掌握‘幽灵外卖’运作模式后，专案组立即部署对‘转单宝’平台和安徽寻梦平台进行突击调查，发现7家头部电商平台牵涉其中。”市场监管总局执法稽查局稽查四处处长韩冰介绍。
“在转单平台共查出转单蛋糕订单超过360万个。”市场监管总局稽查局稽查四处干部娄思涵介绍。掌握转单平台核心证据后，市场监管总局组织7个专案组，深入7家电商平台展开调查，共查实67604家“幽灵店铺”。
案件启动调查后，市场监管总局第一时间责成电商平台立行立改，7家电商平台均已下架未经审核的有关“幽灵店铺”，停止与相关转单平台的餐饮转单合作。
“调查中，电商平台或以‘系统升级’‘无数据授权’等为由拒绝提供数据，或以‘商业秘密’‘网速不够’为借口拖延配合。”浙江台州市市场监管局执法稽查处执法队副队长应建德说。
“最大的挑战是‘数据量大、取证难、固定难、核验难’。”河南驻马店市市场监管局一级行政执法员张毓昊说。“我们反复研究，最终实现对关键电子数据的精准提取。”天津市市场监管综合行政执法总队一级科员马振铎说。
个别平台甚至出现暴力抗法。江苏南京江北新区市场监管局四级主办郭晖在办案中，因平台企业员工故意关门，导致左手食指骨折及右脚脚踝软组织挫伤。
“在查案过程中，我最大的感受是没想到平台失守到这个程度。”河北沧州市市场监管局食品执法队队长王燕说。
网络交易平台应对入网食品经营者审查食品经营许可证等资质。平台号称有机审、人审、线下核查等多重审查。“有些假证假得离谱，比如北京海淀区的商户，加盖的是‘南充市’的公章。”江苏南京市市场监管局一级主任科员胡超说。
由于平台审核不严，滋生出假证团伙。“他们像工厂流水线一样。”浙江温州市龙湾区市场监管局行政执法队电子数据取证分析科科长王芳介绍，“上游的人专门去搞‘料子’，也就是别人开网店用的证件材料；中间有一帮人，熟悉平台规则，负责‘来料加工’；下游还有跑腿接活的，专门做‘包过审’的买卖。”
“调查发现，7家电商平台均与转单平台签订合作协议，明知或应知转单行为侵害消费者合法权益，但未采取必要措施。”南京市市场监管综合行政执法监督局原一级调研员杨晓辉说。
中国政法大学数据法治研究院院长时建中说：“‘转单’本身是中性的商业模式，但如果只要把单转出去就可以不再承担任何责任，那么转单就会成为逃避监管、规避责任的通道和方式。”
处 罚
对电商平台“一店一处罚”是具有里程碑意义的标志性治理举措
2024年，北京市市场监管局查办“望京烧烤”“幽灵外卖”案时，对两家涉案外卖平台分别给予没收违法所得并处罚款20万元的行政处罚。此次，市场监管总局对7家电商平台处以罚没款共计35.97亿元。
过去对电商平台的处罚都是认定为一个违法行为，依据食品安全法顶格处罚也就20万元。违法成本低，“幽灵外卖”屡禁不止。“这次对电商平台采取的是‘一店一处罚’，也就是对平台未履行审查义务的行为认定为多个违法行为，是具有里程碑意义的标志性治理举措。”韩冰介绍。
北京大学电子商务法研究中心主任薛军说：“法律适用不是机械的。什么样的处罚更有助于实现执法的目的，更能督促平台完成合规发展的需要，更能确保食品安全的底线不被突破，这些因素都要在法律适用中考虑到。”
中国人民大学法学院院长杨东表示，本次“幽灵外卖”系列案是平台争夺流量的代表性案例，应高度关注潜在的流量竞争与流量垄断问题，推动平台、经营者、劳动者、消费者共享平台流量的红利，引导平台经济走公平、可持续的发展道路。
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